L’Assemblée nationale vote un nouveau régime d’exception conférant des pouvoirs inédits au Gouvernement, notamment sanitaires

Le texte a été approuvé par 62 voix contre 19, seuls 81 députés sur 577 (14 %) ayant estimé que le contexte géopolitique était suffisamment dégradé et instable pour autoriser le Gouvernement à prendre toute une batterie de mesures qui seront « dispensées des obligations de consultation » nationale, sur la base d’un diagnostic non validé par les parlementaires.

Contexte du vote

Ce dispositif qui a vocation à être pérenne vient enrichir d’un nouvel article (article 21) la loi de programmation militaire (LPM) 2024-2030 votée en juin 2023, mais jugée inadaptée aux menaces dites « hybrides » ou à des scénarios de crise inédits, susceptibles de se produire en temps de paix.

Cette mise à jour de la LPM était prévue dès le départ. L’article 8 avait fixé à l’horizon 2027 son actualisation, après une réévaluation des besoins de défense, de l’environnement géopolitique et de l’état des menaces. La dernière Revue nationale stratégique, publiée en juillet dernier, avait été commandée dans cet objectif par Emmanuel Macron en janvier 2025. Elle a confirmé que l’état-major des armées se préparait à une guerre de haute intensité contre la Russie à l’horizon 2030, n’impliquant pas directement la France, mais susceptible d’entraîner des « actions hybrides massives » sur le territoire national.

Pour répondre à ce nouveau contexte, la Revue détaille onze objectifs stratégiques visant à améliorer les capacités de défense de la Nation, et plus généralement à « accélérer la logique d’économie de guerre engagée depuis 2022^[1] » (objectif n° 3) :

Pour soutenir cet effort, il est indispensable que la Nation tout entière se mobilise pour faire face aux possibles rétroactions qu’un tel conflit entraînerait sur le territoire national. Cela passera par un renforcement de la résilience de la France, une implication de ses citoyens pour sa défense et sa sécurité nationale, par une mobilisation globale et par un véritable réarmement moral de la population, notamment de la jeunesse.

https://www.sgdsn.gouv.fr/files/2025-08/20250713_NP_SGDSN_Actualisation_2025_RNS_FR.pdf

Objectifs de l’article 21

C’est à cette ambition fumeuse que prétend répondre l’article 21, dont la finalité concrète est de « créer un cadre juridique adapté aux crises majeures ». Le dispositif permettra ainsi de déployer toute une série de mesures de simplification administrative, afin de déroger à certaines normes environnementales ou d’urbanisme contraignantes.

Il permettra également de « rendre applicable l’article L. 226-1 du Code de la sécurité intérieure sur tout ou partie du territoire national », c’est-à-dire de bloquer la circulation autour des lieux dont l’accès est réglementé, ou de « prendre possession de propriétés privées » rendant nécessaire l’exécution immédiate de travaux intéressant la défense nationale, les conditions étant considérées comme remplies par défaut (article L. 521-1 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique).

Selon la ministre des Armées, Catherine Vautrin, l’objectif est uniquement d’« augmenter nos moyens de production pour répondre à la crise, protéger certaines entreprises sensibles, installer ou construire en urgence des capacités d’hébergement ou de soin ».

C’est effectivement l’intention revendiquée, mais le cadre extrêmement flou de déclenchement du dispositif pose question, celui-ci ayant vocation à s’appliquer en cas de « menace grave et actuelle » de nature à :

1. Remettre en question la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation et la protection de la population ;
2. Justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l’État en matière de défense (par exemple dans le cadre du déclenchement de l’article 5 du traité de l’OTAN) ;
3. Justifier le déploiement, sur le territoire national, des forces françaises ou de forces alliées « en vue de leur mise en condition d’emploi ou de leur emploi » (par exemple dans le cadre d’un exercice militaire).

Si les deux dernières situations correspondent effectivement à une menace relevant du champ de la sécurité nationale ou de la défense, la première est en revanche compatible avec une menace strictement intérieure (mais qui sera alors considérée par construction comme une relevant de la sécurité nationale), par exemple une grève générale, une insurrection populaire, une tentative de destitution, voire une simple menace sanitaire.

Au titre de l’article 21, le ministre chargé de la santé peut en effet, en cas de nécessité en lien avec le motif de déclenchement de l’état d’alerte et « prescrire toute mesure réglementaire ou individuelle relative à l’organisation et au fonctionnement du système de santé ».

Dans un contexte de conflit armé, cela impliquerait probablement la réquisition des hôpitaux, dont Le Canard enchaîné avait révélé, fin août 2025, que le ministère de la Santé leur avait déjà de demander de s’organiser dans la perspective d’une guerre sur le continent européen, attendue pour mars 2026. Dans le contexte d’une pandémie, quels seraient ses pouvoirs ?

Modifications du Code de la santé publique

Le projet de loi modifie par ailleurs plusieurs articles du Code de la santé publique (CSP), pour certains réécrits entièrement ou révisés en profondeur (L. 5121-32-1, L. 5124-8) en lien notamment avec un risque d’attaque nucléaire, radiologique, biologique ou chimique ou de contamination par une arme biotechnologique.

L’article 13 élargit les compétences du Service de santé des armées (SSA) dont toute entité sera habilitée, avec le concours éventuel d’autres services de l’État, à distribuer des produits de santé sans autorisation de mise sur le marché (AMM) en cas d’« exposition “suspectée ou confirmée”^[2] d’une population ou d’une personne à un agent nucléaire, radiologique, biologique ou chimique, “notamment issu de modifications génétiques ou de biotechnologies [rajouté]” ».

L’article 13 modifie également les possibilités de sous-traitance pour la fabrication de l’ensemble des médicaments auxquels s’applique le régime d’exemption d’AMM, afin de les étendre à des établissements non pharmaceutiques temporairement autorisés par l’ANSM. L’objectif est de pouvoir mobiliser, en cas de crise majeure, des sites industriels civils non pharmaceutiques (usines chimiques, laboratoires…) sous autorisation temporaire, afin d’augmenter les capacités de production d’antidotes, de vaccins, de tests ou de tout autre traitement spécifique.

Un cavalier législatif qui ne dit pas son nom ?

Ces modifications du CSP sont toutefois indépendantes de l’état d’alerte de sécurité nationale, qui constitue un cadre beaucoup plus permissif. L’article 13 impose en effet que l’ensemble des dispositions qu’il introduit soient fondées sur un besoin de défense, ce qui n’est pas le cas de l’article 21. Pourquoi n’a-t-il pas fait l’objet d’un projet de loi autonome puisqu’il a vocation à créer un outil pérenne ? Mais surtout, pourquoi les prérogatives conférées par l’article 21 au ministre de la Santé ne figurent-elles pas dans l’article 13, dont la vocation est de fournir à l’État de nouveaux leviers face aux menaces, en particulier sanitaires ?

Notes

[1] Cette ambition est formulée dans le rapport annexé au projet de loi (§ 11) 

[2]  Cet ajout a été censuré par le Conseil d’État.