Ursula von der Leyen fait un pas de plus vers la fin de l’Union européenne

La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a salué dimanche la victoire en Hongrie du candidat d’opposition Péter Magyar, qui met un terme à seize ans de gouvernance de Viktor Orbán. Bien qu’elle affirme y voir un formidable espoir pour le renforcement de la cohésion européenne, elle a estimé que cet événement était l’occasion à saisir pour modifier le socle même de l’Unité européenne, en renonçant à la règle de l’unanimité pour les questions de politique étrangère :

Grâce à ce résultat, notre union est plus forte. Notre union est plus soudée. […] Mais je pense que nous devons également tirer les leçons de l’expérience de l’Union européenne. Par exemple, je pense que le passage au vote à la majorité qualifiée en matière de politique étrangère est un moyen important d’éviter les blocages systémiques que nous avons connus par le passé, et nous devrions vraiment profiter de l’élan actuel pour aller de l’avant sur ce sujet.

Souveraineté vs efficacité

La rhétorique utilisée par Ursula von der Leyen (surmonter les blocages internes à l’UE afin d’avancer plus rapidement sur un agenda supposé émaner des États membres et non de la présidente de la Commission, qui n’est investie d’aucune autorité ou légitimité politique) et le contexte de cette proposition interrogent, puisque c’est essentiellement l’amitié personnelle liant Viktor Orbán à Vladimir Poutine qui a fait surgir cette question. Même s’il existe des précédents plus anciens où l’UE s’est heurtée à la « résistance » de certains États pour adopter des sanctions ou des positions sur les droits de l’homme, invoquer la défaite électorale de Viktor Orbán pour créer un « momentum » ou ouvrir une fenêtre d’Overton en faveur de ce changement jette inévitablement le trouble sur le véritable projet de la Commission.

Le Parlement européen rappelle à ce propos que l’utilisation du vote à la majorité qualifiée (QMV) dans des domaines tels que les sanctions et les droits de l’homme était inscrite à l’agenda du premier discours sur l’état de lnonUnion prononcé par Ursula von de Leyen.

Le fait que certains domaines de la politique de l’UE demeurent rigoureusement protégés, y compris depuis le Traité de Lisbonne, et qu’il n’existe ainsi aucune passerelle pour modifier la règle de l’unanimité au profit d’une majorité qualifiée est la reconnaissance fondamentale, par les traités, que la souveraineté des États ne peut être remise en cause sur des questions essentielles comme l’énergie, la politique sanitaire ou la défense. L’Institut allemand pour les affaires internationales et de sécurité (SWP), qui est considéré comme l’un des think tanks les plus influents en Allemagne et en Europe souligne sur ce point :

Étant donné que les États membres exercent de facto le pouvoir exécutif dans le cadre de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), une disposition précisant qu’elle ne doit pas « porter atteinte au caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense » des États membres a été insérée à l’article 42, paragraphe 2, du TUE lors de la rédaction du traité de Lisbonne. Cela garantit que les États membres peuvent faire valoir des réserves relatives à leurs prérogatives et compétences constitutionnelles nationales, par exemple en matière de défense mutuelle au titre de l’article 42, paragraphe 7.

https://www.swp-berlin.org/publications/products/comments/2018C25_bdk_kmp_orz.pdf

De fait, remettre en cause le vote à l’unanimité pour contourner le veto de certains États relèverait typiquement de la démarche à laquelle s’oppose l’article 42 du TUE.

La fin programmée de l’UE ?

En l’absence d’une modification des traités, les possibilités juridiques pour la mise en œuvre d’une telle réforme semblent limitées. Selon le SWP, « il existe néanmoins un certain nombre de possibilités d’utiliser le vote à la majorité qualifiée dans le cadre de la PESC sans modifier les traités actuels de l’UE ». L’une d’elles consisterait à introduire cette question au moyen d’une procédure de révision simplifiée (article 48, paragraphe 7, du TUE), mais elle se heurterait à deux obstacles : celui de l’unanimité au niveau européen, et de sa constitutionnalité au niveau national.

Cette clause dite « passerelle » prévoit que le Conseil européen peut décider à l’unanimité d’autoriser le vote à la majorité qualifiée dans des domaines politiques spécifiques où les décisions devraient autrement être prises à l’unanimité. Pour pouvoir recourir à cette disposition, certains États membres devraient satisfaire à des exigences constitutionnelles nationales ; le gouvernement allemand, par exemple, devrait d’abord obtenir l’approbation du Bundestag. Pour ces raisons, la clause passerelle n’a jusqu’à présent été utilisée ni dans le cadre de la PESC ni dans d’autres domaines politiques. Mais si la volonté politique nécessaire était présente, l’UE pourrait ainsi – au moins dans certaines limites – introduire le vote à la majorité dans la PESC sans modifier en profondeur le traité sur l’Union européenne.

https://www.swp-berlin.org/publications/products/comments/2018C25_bdk_kmp_orz.pdf

Le SWP convient par ailleurs que cette clause ne s’applique qu’au Conseil et qu’elle exclut les questions ayant une incidence militaire ou en matière de défense. Par conséquent, « conférer au Parlement européen des pouvoirs de décision dans la PESC au-delà de ses compétences actuelles, très limitées, dans ce domaine nécessiterait une révision complète du traité ».

Pour ces différentes raisons, la revue European Foreign Affairs Review estimait en 2021 que le vote à la majorité qualifiée dans la PESC, fréquemment évoqué par des personnalités politiques de premier plan, dont Angela Merke et Emmanuel Macron, est probablement une solution à un faux problème, le véritable enjeu pour l’Europe étant « l’absence de culture stratégique commune » et non les règles de vote.

Au-delà des difficultés pratiques que soulève sa mise en œuvre, le risque est probablement celui d’une dilution de la légitimité et l’unité de l’UE. La question est de savoir si la présidente de la Commission européenne se soucie réellement de l’unité de l’UE. Les services de renseignement russes ont évoqué il y a quelques jours un projet clandestin d’acquisition d’une arme nucléaire européenne. En imaginant que l’UE cherche effectivement à se doter d’un tel arsenal, il va de soi qu’une initiative aussi obscure n’est pas compatible avec un vote à l’unanimité. Elle le serait peut-être en revanche dans la nouvelle configuration pour laquelle milite aujourd’hui Ursula von der Leyen.